NL:Toegangsrecht in Nederland

access=* beschrijft in Openstreetmap (OSM) de juridische toegankelijkheid van een object. Tussen de verschillende tags in OSM zitten juridische nuances. Voor goede toepassing van access-tags binnen OSM voor mappen in Nederland is het van belang om kennis te nemen van de regelgeving met betrekking tot toegang in Nederland en de relatie met de waarden van access=* (en de daarvan afgeleide tags zoals foot=* ) in OSM.

Juridische basis: toegang bij gedogen van de rechthebbende

de basis voor het toegangsrecht in Nederland is opgenomen in BW 5:22 (Burgerlijk Wetboek Boek 5)

Wanneer een erf niet is afgesloten, mag ieder er zich op begeven, tenzij de eigenaar schade of hinder hiervan kan ondervinden of op duidelijke wijze kenbaar heeft gemaakt, dat het verboden is zonder zijn toestemming zich op het erf te bevinden, [...] 

Overtreding hiervan is strafbaar gesteld in artikel 461 van het Wetboek van Strafrecht (Wvs):

"Hij die, zonder daartoe gerechtigd te zijn, zich op eens anders grond waarvan de toegang op een voor hem blijkbare wijze door de rechthebbende is verboden, bevindt of daar vee laat lopen, wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie." 

Nederland kent dus geen strikt allemansrecht zoals in Scandinavië, Schotland of (delen van) Duitsland waar iedereen in beginsel een onvervreemdbaar recht heeft om op alle paden te lopen (ook op particulier terrein) en waar de eigenaar dat niet naar eigen inzicht kan belemmeren. De toegang zoals die in BW 5:22 is bepaald wordt ook wel "ter bede" of "bij gedogen" genoemd. In OSM valt dit onder access=permissive (in tegenstelling tot access=yes).

Anders dan in landen met een strikt allemansrecht gelden in Nederland daarom ook voor voetgangers en fietsers veel verschillende, door de terreineigenaren naar eigen inzicht ingestelde toegangsbeperkingen en -voorwaarden, doorgaans aangegeven met eigen borden met voorwaarden voor toegang (of volledige geslotenverklaringen) met verwijzing naar artikel 461 Wvs.

Openbare wegen: juridische waarborgen voor toegankelijkheid

Het slot van BW 5:22 bevat wel een uitzondering die de vrijheid van grondeigenaren om de toegang naar eigen inzicht te ontzeggen inperkt:

[...]een en ander onverminderd hetgeen omtrent openbare wegen is bepaald.

Hiermee wordt verwezen naar de openbaarheid van wegen in de Wegenwet. Wegen kunnen worden verdeeld in eigen wegen (niet-openbare wegen) en openbare wegen. Openbaarheid slaat hier op een "duldplicht": de plicht van de eigenaar van een weg om het verkeersgebruik te dulden. Het slaat dus niet op het type eigenaar van de weg: een openbare weg kan eigendom zijn van een natuurlijk persoon (zoals een pad over een erf) en omgekeerd kunnen wegen in bezit van een overheid ook eigen wegen zijn.

Op wegen die openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet mag de toegang in eerste instantie alleen worden beperkt " krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer"

Daarmee wordt verwezen naar de Wegenverkeerswet (en andere wet dus dan de Wegenwet). In de Wegenverkeerswet is onder andere bepaald dat voor handelingen die de toegang voor categorieën weggebruikers wijzigen eerst een verkeersbesluit moet worden genomen door het bevoegd gezag, waarin onder andere een belangenafweging moet worden gemaakt Belanghebbenden kunnen bezwaar en beroep aantekenen tegen een verkeersbesluit via het bestuursrecht. Hierna kan bijvoorbeeld een RVV-verkeersteken worden geplaatst (traffic_sign=*) waarmee de toegang voor voetgangers of bepaalde soorten voertuigen wordt verboden.

Om een openbare weg in de zin van de wegenwet volledig af te sluiten is een onttrekkingsbesluit nodig waartegen ook bezwaar en beroep openstaat. Als een openbare weg zonder de daarvoor benodigde juridische procedure wordt afgesloten dan kan door een belanghebbende een handhavingsverzoek worden gedaan bij de gemeente en op de beslissing daarop (om wel of niet te handhaven) staat ook bezwaar en beroep open bij de bestuursrechter. Dat kan ertoe leiden dat de partij die een openbare weg heeft afgesloten met een hek of bord wordt gedwongen deze voorwerpen te verwijderen. In het bestuursrecht kan ook een "last onder bestuursdwang" worden opgelegd: dan herstelt de gemeente de overtreding (in dit geval de afsluiting) en verhaalt de kosten daarvan op de overtreder.

Hoe openbare / eigen wegen te onderscheiden

Voor de vraag op welke wegen de toegang juridisch is gewaarborgd via het systeem van de Wegenwet is zowel de verkeersfunctie, de opname van een weg op de wegenlegger als de historische situatie (verjaring door de aanwezigheid of afwezigheid van borden zoals "eigen weg") van belang.

Als er twijfel is over openbaarheid van een bepaalde weg, dan ligt volgens de jurisprudentie de bewijslast bij degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept (in OSM-termen: de juridische "default" is dus access=permissive; het is aan de weggebruiker om te bewijzen dat een weg access=yes is in plaats van access=permissive)

Voor praktische voorbeelden uit de jurisprudentie zie ook de artikelen op deze website

Eigen wegen vs openbare wegen

Wegen die geen openbare weg zijn in de zin van van de wegenwet worden ook wel "eigen weg" genoemd. Daarmee is op zichzelf nog niet gezegd dat de weg niet toegankelijk is voor het publiek, maar de eigenaar heeft daar meer vrijheid om de toegang naar eigen inzicht te beperken en te wijzigen.

De Wegenverkeerswet is van toepassing op alle wegen die openstaan voor het openbaar verkeer Dat zijn niet alleen de openbare wegen (in de zin van de Wegenwet), maar ook de voor het openbaar verkeer openstaande eigen wegen (zie ook dit recente voorbeeld)

Zoals hierboven aangegeven kan op openbare wegen de toegang in beginsel alleen worden beperkt via de Wegenverkeerswet (met daaronder RVV-verkeerstekens). Op eigen wegen zijn er echter meerdere juridische manieren om de toegang te beperken: naast het plaatsen van RVV-tekens na het nemen van een verkeersbesluit kan dat op eigen wegen ook met civielrechtelijke toegangsbeperkingen op borden die bij overtreding verwijzen naar artikel 461 van het Wetboek van strafrecht.

Op opengestelde eigen wegen (access=permissive in OSM) heeft de eigenaar van een terrein op basis van artikel 461 Wvs volgens de rechtspraak een grote vrijheid om te bepalen voor wie betreding strafbaar zal zijn en om uitzonderingen te maken https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBOVE:2014:5789

De kantonrechter overweegt dat artikel 461 van het Wetboek van Strafrecht in die zin een wat bijzonder artikel is omdat het de rechthebbende van een terrein de macht geeft om de regels te stellen voor wie het strafbaar zal zijn om het terrein te betreden: voor een ieder of voor gespecificeerde groepen of individuele personen. De rechthebbende heeft carte blanche om te bepalen voor wie betreding strafbaar zal zijn en voor wie niet. Daarbij is de rechthebbende bij zijn normstelling anders dan de wetgever doorgaans, niet gehouden om duidelijk en eenduidig zijn beperkingen te formuleren. Anders dan bij wetgeving het geval is, is er niet altijd iets soortgelijks als de parlementaire geschiedenis te vinden waaruit de bedoeling van de rechthebbende blijkt. Ook hoeft de rechthebbende geen rekening te houden met de controleerbaarheid en de handhaafbaarheid van zijn beperkingen door de overheid. Bovendien kan een persoon ondanks een algemeen of gespecificeerd gesteld betredingsverbod toch ook vooraf nog specifiek toestemming van de rechthebbende krijgen tot het betreden.

Op wegen in de zin van de Wegenverkeerswet (de paden zoals we die normaal ook in OSM kennen) zijn de mogelijkheden om met andere regelgeving dan de Wegenverkeerswet toegang te regelen beperkt. Zo heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden eerder bepaald dat een toegangsverbod voor motorvoertuigen via de APV niet verbindend (ongeldig) is op wegen in de zin van de Wegenverkeerswet: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHARL:2018:7150

ontslag van rechtsvervolging wegens onverbindendheid: Voor zover de gemeente Westerveld het gebruik van de wegen in het Holtingerveld door motorvoertuigen als hier aan de orde wilde verbieden, kon zij deze geslotenverklaring bewerkstelligen door het nemen van een besluit tot plaatsing van een bord (C1), waarna dit verbod krachtens de Wegenverkeerswet 1994, dan wel de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, kon worden gehandhaafd. In zoverre moet artikel 5.33 van de APV van de gemeente Westerveld verbindende kracht worden ontzegd wegens strijd met hogere regelgeving.

Openbare weg vs een weg met recht van overpad

Een openbare weg moet niet worden verward met een weg waarop een recht van overpad rust. Het Kadaster geeft aan:

Wat is recht van overpad? Recht van overpad is het recht om gebruik te maken van een deel van de grond van iemand anders om uw eigen grond te kunnen bereiken. Het is een erfdienstbaarheid waar u recht op kunt hebben, of u moet dit recht aan een ander verlenen. Bijvoorbeeld:

• U kunt alleen via een strookje grond van de buren bij uw huis komen. Dit is de enige manier om uw perceel te bereiken.
• Het kan ook zijn dat u recht van overpad moet verlenen aan anderen, zodat zij via uw grond hun eigen perceel kunnen bereiken.

Een recht van overpad is een erfdienstbaarheid, in BW 5:70 gedefinieerd als:

Een erfdienstbaarheid is een last, waarmede een onroerende zaak - het dienende erf - ten behoeve van een andere onroerende zaak - het heersende erf - is bezwaard.

Het recht van overpad dient vaak om vanaf het eigen perceel over het perceel van een andere eigenaar de openbare weg te bereiken en omgekeerd ("om te komen van en te gaan naar de openbare weg"). Het recht van overpad is in de openbare registers van het Kadaster vastgelegd in de leveringsakten van de betreffende percelen. Deze akten zijn door iedereen (tegen betaling) op te vragen.

Het recht van overpad ziet dus op niet-openbare wegen, waarop de eigenaar van het erf een bepaald gebruik ten behoeve van de eigenaar van een ander erf heeft te dulden. Het recht op gebruik van de weg met een recht van overpad is dus niet aan het algemene publiek, zoals bij openbare wegen (en zoals bij access=yes of access=permissive in OSM) , maar alleen ten behoeve van de eigenaar van een specifiek ander erf.

In OSM zullen wegen met een recht van overpad doorgaans dus access=private zijn, tenzij de eigenaar de weg op zijn erf voor een breder publiek heeft opengesteld dan waartoe hij op basis van de erfdienstbaarheid verplicht is of als hij op basis van de erfdienstbaarheid bijvoorbeeld ook gebruik door alle klanten van het heersende erf heeft te dulden, zoals in OSM access=customers. De aan- of afwezigheid van toegangsborden en totale situatie in het veld is daarbij in beginsel bepalend voor de tagging in OSM.

Soorten openstellingen van eigen wegen

Op eigen wegen komen globaal de volgende manieren van openstelling voor

• Niet opengesteld: afgesloten met een hek of met een bord met een tekst zoals "Verboden toegang" (zonder omschrijving van situaties waarin wel vooraf toegang wordt verleend)
• Impliciet opengesteld: alleen een bord "eigen weg" (of geen bord); zie BW 5:22 : toegang is in beginsel toegestaan totdat de rechthebbende de toegang intrekt
• Expliciet opengesteld: een bord access_sign=* waarop de toegangsvoorwaarden zijn vermeld, doorgaans met verwijzing naar Wvs art. 461 voor de overige gevallen / bij niet naleven van de toegangsvoorwaarden

Opengestelde natuurgebieden

Hoewel er in Nederland geen wettelijk geborgd Nederland allemansrecht is, zijn veel natuurgebieden en (particuliere) landgoederen wel opengesteld voor publiek (als opengestelde eigen weg). Aan openstelling voor het publiek zitten voor eigenaren bepaalde financiële voordelen via de Natuurschoonwet en de subsidie Natuurbeheer SVNL. Dit bevordert de openstelling van paden voor voetgangers maar dat ziet erop dat er een bepaalde hoeveelheid aan / aandeel van paden in het gebied toegankelijk zijn en niet op de openstelling van specifieke paden zoals bij de wettelijke bescherming in de Wegenwet (en de tagging van access=* op highway=* in OSM. En anders dan bij openbare wegen onder de Wegenwet kan een eigenaar bij dergelijke opengestelde natuurgebieden er zelf voor kiezen om de toegang in te trekken (met wel als gevolg het niet meer ontvangen van de voor openstelling bedoelde subsidie), zonder dat de sluiting door de gemeente onder bestuursdwang weer wordt opengesteld zoals bij handhaving op openbare wegen onder de Wegenwet. In OSM worden opengestelde niet-openbare paden in dergelijke gebieden dus ook getagd met (afgeleiden van) access=permissive en niet met access=yes.